Еда

Аудит эффективности представляет собой проверку реализации программы на предмет ее соответствия формальным требованиям экономичности, эффективности и результативности. Аудит эффективности позволяет разработчикам программы понять, как она реально работает, что имеет решающее значение при принятии решений об измерении политики или улучшении программы. Аудит эффективности позволяет корректировать программу в процессе ее реализации, принимать более рациональные политические решения, наилучшим образом распределять ресурсы и предоставлять сведения о программе основным заинтересованным сторонам.

Аудит эффективности берет свое начало с 1977г., когда на Конгрессе Международной организации высших органов финансового контроля была принята Лимская декларация. В этой декларации были определены основные принципы внутреннего и внешнего финансового контроля, где под внутренним аудитом подразумевался аудит эффективности.

Согласно Лимской декларации руководящих принципов аудита (The Lima Declaration of Guidelines on Auditing Precepts), аудит представляет собой неотъемлемую часть системы регулирования, целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов.

Приоритетное развитие аудита эффективности в системе государственного контроля является сегодня стратегической задачей контрольных органов России по следующим причинам:

необходимость повышения результативности, действенности и эффективности государственного финансового контроля;
необходимость существенного улучшения деятельности исполнительных органов власти и иных организаций, использующих государственные ресурсы;
потребность усиления прозрачности деятельности организаций, использующих средства бюджета;
перспективы перехода на бюджетирование по результатам деятельности.

Финансовый аудит и аудит эффективности.

К числу факторов, способствующих возникновению и быстрому развитию аудита эффективности, следует отнести прежде всего повышение экономического потенциала общества, при котором закономерно возрастает роль высших органов финансового контроля и результативности их деятельности. Кроме того, в развитых странах сформировались и реализуются общепринятые нормы подготовки проекта бюджета, его исполнения, а также международные стандарты финансовой отчетности и аудита. Результатом этого является возрастание степени прозрачности и публичности бюджетного процесса, что предупреждает злоупотребления и нарушения при расходовании бюджетных средств. При этом в зарубежных странах законодательно разграничены функции внешнего контроля, осуществляемого независимыми и подотчетными лишь парламентам своих стран высшими органами финансового контроля, и внутреннего контроля, действующего в рамках исполнительной власти через систему казначейства и различных органов контроля министерств и ведомств. В рамках реформирования бюджетной системы России аудит эффективности вводится как новая форма государственного финансового контроля, осуществляемого путем проведения проверок деятельности органов государственной власти, а также других распорядителей и получателей государственных средств в целях определения эффективности их использования. Анализ основных характеристик проведения финансового аудита и аудита эффективности позволяет выявить преимущества последнего:

Функции и цели аудита эффективности.

Согласно стандартам аудита, принятым International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI), аудит эффективности включает в себя:

аудит экономичности (англ. economy) административной деятельности по обеспечению программы в соответствии с правильными административными принципами и практиками;
аудит эффективности (англ. efficiency) использования человеческих, финансовых и иных ресурсов, включая проверку информационных систем, систем показателей измерения деятельности и мониторинга, а также процедур для устранения обнаруженных несоответствий и недостатков;
аудит результативности (англ. effectiveness) деятельности в части достижения проверяемой программой заданных целей, а также аудит влияния, то есть сравнение фактического влияния той или иной программы или политики с запланированным.

Стандарты Лимской декларации руководящих принципов контроля INTOSAI рекомендуют аудит эффективности использовать параллельно с традиционным контролем целевого использования государственных средств, оценивая конечные результаты осуществляемых государством расходов. Аудит эффективности призван улучшить качественные характеристики процесса функционирования государственного и муниципального секторов экономики и, как форма финансового контроля, направлен на создание механизмов оценки результативности управления финансовыми потоками в экономике общественного сектора. Таким образом, основными функциями аудита эффективности являются:

контрольная (проверка деятельности контролируемых объектов),
аналитическая (поиск и определение причинно-следственных связей работы органов исполнительной власти и ее результатов)
синтетическая (формирование, определение рекомендаций для улучшения эффективности деятельности объекта контроля).

Основной целью аудита эффективности можно считать качественное улучшение самого процесса управления государственными ресурсами за счет предоставления полной, достоверной и объективной информации об эффективности функционирования организаций, вовлеченных в бюджетный процесс.

Преимущества аудита эффективности.

К достоинствам аудита эффективности относят:

расширение границ финансового контроля за пределы формальных оценок распределения ресурсов до улучшения экономических объектов их осваивающих;
комплексный анализ причин неэффективного использования бюджетных средств в разрезе их получателей;
создание условий для борьбы с коррупцией в органах власти путем предоставления информации об использовании бюджетных средств;
предоставление законодательным органам власти возможности оценить результативность принятия решений по регулированию бюджетного процесса;
обеспечение органов исполнительной власти информацией и рекомендациями по повышению эффективности использования ресурсов;
воздействие на разработку стратегических решений в области финансовой политики.

Что дает аудит эффективности?

Важно не только формулировать ожидаемые результаты и разрабатывать программы, направленные на их достижение, но и регулярно отслеживать, в какой степени они фактически достигаются. Помимо оценки целей проводимой политики и ее практических результатов, аудит эффективности также должен включать и анализ информации, лежащей в основе принятия тех или иных решений. Таким образом, цель аудита эффективности состоит не в обосновании правильности расходования бюджетных средств, а в оценке результативности произведенных расходов на основе отчетных данных после осуществления финансирования программы. Аудит эффективности позволяет:

выявить и устранить недостатки программы (если руководители программы своевременно заметят низкий уровень использования программных ресурсов, это позволит распределить финансовые ресурсы, выделенные для реализации программы, наиболее продуктивно: пересмотреть завышенные требования к участию в программе, убедиться в том, что потенциальные получатели знают о возможности получения услуг и т.д.).
мотивировать персонал (данные о работе и потребностях персонала, которые дает аудит эффективности, позволяют поставить перед персоналом реалистичные цели и распределить ответственность за полученные результаты).
определить наиболее эффективные варианты использования ресурсов (Простейшие показатели эффективности (KPI) можно получить, сопоставив затраченные ресурсы (денежные средства, кадры, оборудование и т.д.) с полученными продуктами или результатами (число обслуженных клиентов, длина отремонтированных дорог). При этом можно обнаружить, что какие-то направления работы стоят очень дорого, но дают мало позитивных результатов, в то время как по другому направлению тратится гораздо меньше средств, но оно пользуется большим спросом у адресатов программы).
укрепить доверие к программе (По результатам аудита эффективности заинтересованные лица могут судить о том, насколько успешно программа достигает заявленных целей и как расходуются выделенные ресурсы. Успехи в достижении поставленных целей позволяют заручиться поддержкой при реализации планов на будущее).

Case-study: роль аудита эффективности в оценке экспериментов, проводимых в российском образовании.

Результаты аудита эффективности можно рассмотреть на примере проведенных в 2000-2001 годах экспериментов по аттестации знаний учащихся в форме единого государственного экзамена (ЕГЭ) и переходу на финансирование образовательных учреждений высшего профессионального образования с использованием государственных именных финансовых обязательств (ГИФО). В результате проведения аудита эффективности было выявлено, что финансирование мероприятий Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года осуществлялось, в основном, за счет средств Федеральной программы развития образования (ФПРО), без внесения в нее изменений через федеральные законы и за счет других целевых программ. По итогам проведенного аудита эффективности использования государственных средств на развитие образования в части проведения ЕГЭ были сделаны следующие выводы:

Средства федерального бюджета, направленные на проведение эксперимента по внедрению ЕГЭ, отвлечены от мероприятий ФПРО, утвержденных Федеральным законом.
В ходе контрольных мероприятий было также учтено мнение ректоров российских ВУЗов. Большинство из них считает, что аттестацию знаний учащихся в форме ЕГЭ можно использовать лишь как альтернативную форму проведения экзаменов и также при условии законодательного ее оформления.
В целях проведения качественного результата эксперимента, его проведение должно проходить не ускорено, а на протяжении как минимум 10-15 лет. В России проведение эксперимента по внедрению ЕГЭ в 2001-2003 годах сопровождалось ускоренными темпами вовлечения в него все новых субъектов Российской Федерации, школ и учреждений профессионального образования.

В таблице отражена динамика проведения эксперимента по внедрению ЕГЭ в России:

При этом проведение любого эксперимента предусматривает отработку его содержания в опытном порядке с целью проверки выдвигаемых гипотез и лишь после проведения детального анализа результатов эксперимента может рассматриваться вопрос о его распространении.

Работы по внедрению ЕГЭ вышли за рамки эксперимента из-за отсутствия эффективного инструмента оценки результативности экспериментальной работы.

Одним из основных мероприятий ФПРО являлось изучение возможности и проведение в порядке эксперимента внедрения государственного (социального) образовательного кредита в систему образования. Но в ходе аудита эффективности было установлено, что в нарушение Федерального закона, утвердившего ФПРО, в сфере образования проводится совершенно другое мероприятие. Это эксперимент по переходу на финансирование высшего профессионального образования с использованием ГИФО на базе результатов, полученных в ходе эксперимента по внедрению ЕГЭ. ГИФО это свидетельство о результатах сданного гражданином единого государственного экзамена с соответствующей записью, удостоверяющей категорию финансового обязательства, являющегося основанием для предоставления вузу бюджетных средств на обучение в нем этого гражданина. Определение ГИФО закреплено в постановлении Правительства Российской Федерации от 14 января 2002 г . 4Р6 О проведении в 20020"003 гг . эксперимента по переходу на финансирование отдельных учреждений высшего профессионального образования с использованием государственных именных финансовых обязательств. Изложенный в указанном документе порядок фактически устанавливает новый механизм получения бесплатного и частично-бесплатного образования. Но в действующем федеральном законодательстве он не предусмотрен. В эксперименте по переходу на финансирование с использованием ГИФО в 20020"003 гг . приняли участие шесть вузов из трех субъектов Российской Федерации. Поскольку финансовое наполнение ГИФО непосредственно определяется результатами полученных баллов при сдаче экзаменов в форме ЕГЭ, то и эксперимент по ГИФО осуществляется во взаимосвязи с экспериментом по ЕГЭ. И чем больше баллов у абитуриента по результатам таких экзаменов, тем выше категория ГИФО. Величины ГИФО в зависимости от категорий на 2002 г . были утверждены приказом Минобразования России. Однако на 2003 г . эти нормативы были изменены. Тем самым финансовые средства вузу на студентов второго года обучения, зачисленных по системе ГИФО в 2002 г ., были установлены уже в новых объемах, что фактически перечеркивает саму идею эксперимента. По методике расчета величины финансового обязательства (ГИФО) студент оплачивает разницу между стоимостью обучения и размером финансового обязательства, исчисленного по результатам ЕГЭ, с присвоением категории ГИФО. Планировалось, что если ученик школы сдал ЕГЭ и получил баллы, соответствующие 1-ой категории, то обучение в вузе будет для него бесплатным. За 20категории часть денег на учебу будет поступать из бюджета, а разницу в цене придется доплачивать. Так, к примеру , финансовое обеспечение 2-ой категории в 2002 г . равнялось 7,5 тыс. руб. Эксперимент в трех республиках оказался затратным, намного превысив смету . Так, в 2003 г . ЕГЭ сдавали в этих регионах достаточно неплохо: 39 получили ГИФО высших (1-ой и 2-ой) категорий, а 45 третьей. Однако Минобразование России изменило размеры величин ГИФО:

А с учетом внесения поправок в главу 25 Налогового кодекса РФ, в результате которого вузы лишились льгот, цена за учебу выросла в два, а на некоторые специальности даже в три раза. В ходе проверки было установлено, что практически все студенты, зачисленные в вуз, должны осуществлять доплату. Средневзвешенная величина ГИФО, исчисленная по самым массовым первым трем категориям не превышает 7,5 тыс. руб. Тогда как самая низкая реальная стоимость обучения в проверяемых вузах составила 15,4 тыс. руб. в год, самая высокая 22 тыс. руб. (в зависимости от специальности). У выпускников школ регионов, где проводился эксперимент по ГИФО, не оказалось выбора они были вынуждены принять условия эксперимента. При внедрении ГИФО возникает целый ряд проблем:

потребуется внести изменения в действующий порядок бюджетного финансирования и статью 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации в части направления средств от главного распорядителя получателю с предоставлением вузу права самостоятельно составлять и утверждать смету доходов и расходов;
предлагаемое объединение бюджетных и внебюджетных средств в качестве доходов вуза, а также осуществление расходования средств (не всех, а только полученных по системе ГИФО) с единого счета ведет к смешиванию средств, что противоречит Гражданскому и Налоговому кодексам Российской Федерации;
при объединении средств возникает неразрешимая ситуация в учете оплаты труда ППС за счет средств бюджета и внебюджетных источников и разделение ее на ставки, что затрудняет бухгалтерскую и статистическую отчетности;
невозможно осуществлять отдельный учет средств ГИФО и сумм доплат , осуществляемых студентами, а также контроль за использованием их по целевому назначению нарушается принцип прозрачности и достоверности расходов бюджета.

Конечный же результат проведения эксперимента по внедрению государственных именных финансовых обязательств это отвлечение бюджетных средств от студентов, зачисленных в вуз на бесплатной основе и сокращение числа таких студентов. Таким образом, при проведении аудита эффективности использования средств бюджетов при реализации федеральных целевых программ и государственных программ, принятых постановлениями Правительства Российской Федерации, рассматривается их результативность посредством:

оценки правильности и приемлемости конечных целей программы;
определения уровня нахождения программы с точки зрения конечного желаемого результата;
оценки ее эффективности в целом или отдельных ее компонентов;
установления факторов, препятствующих нормальной реализации программы;
оценки деятельности руководства по определению возможностей для исполнения программы и достижения желаемого результата, то есть использование рациональных методов по решению задач, предусмотренных программой, минимизация средств на их достижение;
определения моментов дублирования, либо совпадения (полное, частичное) проверяемой программы с другими, связанными с ней программами;
определения направлений и мер, способных улучшить работу по реализации программы;
определения, соответствует ли данная программа действующим нормативным, правовым и иным законодательным актам;
установления достоверности представляемой отчетности о ходе исполнения программы.